در گردشکار این پرونده آمده است که معاونت حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب دادخواستی ابطال مصوبه شماره ۶۷ کمیسیون سرمایه‌گذاری، عمرانی و آبادانی رقبات موقوفات سازمان اوقاف و امور خیریه به شماره ۲۲۸۲۶۶/۱۴۰۰ مورخ ۲۲/ ۳/ ۱۴۰۰ را درخواست کرده و در جهت تبیین خواسته توضیح داده است که:
“مصوبه شماره ۶۷ کمیسیون سرمایه‌گذاری، عمرانی و آبادانی رقبات موقوفات سازمان اوقاف و امور خیریه به شماره ۲۲۸۲۶۶/۱۴۰۰ مورخ ۲۲/ ۳/ ۱۴۰۰ از حیث انطباق با قوانین و شرع مورد بررسی قرار گرفت که نتیجه به شرح ذیل ایفاد می‌شود:
«… اعضای کمیسیون سرمایه‌گذاری با پیشنهاد زیر موافقت نمودند:
به میزان ۵۰ درصد از کل درآمد سالیانه مستمر و اتفاقی حاصل از رقبات موقوفات متصرفی منفعتی به سرفصل جدیدی تحت عنوان «نیت حفظ عین» که متعلق به همان موقوفه است، تسهیم و منتقل گردد. ادارات کل اوقاف و امور خیریه استان‌ها موظف به ارائه برنامه اقتصادی در خصوص نحوه هزینه‌کرد مبالغ سرفصل حفظ عین در حوزه‌های مربوطه (اعم از تثبیت مالکیت، سرمایه‌گذاری، خرید رقبه جایگزین، تکثیر رقبه، احیا و خرید حقوق مکتسبه واگذار شده رقبات موقوفات و .. می‌باشند…»
لازم به ذکر است؛ مفاد مصوبه مزبور وفق نامه شماره ۲۲۸۲۶۶/۱۴۰۰ مورخ ۲۲/ ۰۳/ ۱۴۰۰ معاون بهره برداری اقتصادی موقوفات و بقاع متبرکه سازمان اوقاف و امور خیریه، از سوی رئیس سازمان مذکور (جهت اجرا) مورد موافقت قرار گرفته است.
۲ـ این در حالی است که هیأت عمومی دیوان عدالت اداری قبلاً طی دادنامه شماره ۳۶۲/۸۱ مورخ ۱۳۸۱/۱۰/۸ با استناد به نظریه شماره ۲۰۶۷/۳۰/۸۱ مورخ ۲۵/ ۹/ ۱۳۸۱ فقهای شورای نگهبان، مواد (۲۱) و (۲۲) آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوب ۱۰/۲/۱۳۶۵ را که از حیث معنایی با مصوبه شماره ۶۷ فوق‌الاشاره شباهت دارد، ابطال نموده است.
توضیح آن که:
الف ـ مواد ۲۱ و ۲۲ ابطال شده آیین‌نامه یاد شده مقرر می‌داشت:
«۲۱ـ برای تعمیرات و بازسازی موقوفاتی که عرصه و اعیاناً وقف شده یا نیاز به تعمیرات دارد، حداکثر بیست درصد مجموع عایدات هر سال در بودجه منظور میگردد و در صورتی که کلاً یا بعضاً به مصرف نرسد جزء ذخیره عمرانی موقوفه محسوب و نگهداری تا در موقع مقتضی به مصرف عمران موقوفه برسد.
ماده ۲۲ـ در صورتی که ذخیره مذکور در ماده قبل به علاوه درآمد یک سال موقوفه یا مکان اسلامی برای تعمیر یا بازسازی آن تکافو ننماید حسب مورد متولیان و ادارات حج و اوقاف و امور خیریه و امنای وقف درآمد دو و یا چندسال موقوفه را به اضافه وجوه موجود در حساب مخصوص همان ذخیره تا به موقع مصرف لازم برسانند.»
ب ـ فقهای شورای نگهبان طی نظریه شماره ۲۰۶۷/۳۰/۸۱ مورخ ۲۵/۹/۱۳۸۱ در قبال استعلام دیوان عدالت اداری راجع به مواد (۲۱) و (۲۲) آیین‌نامه اجرایی فوق‌الذکر اعلام نمود:
«اطلاق ماده (۲۱) آیین‌نامه اجرایی که تجویز بلکه الزام به اخذ ۲۰% از درآمد موقوفات و ذخیره آن می‌کند نسبت به موردی که فعلاً موقوفه نیاز به تعمیر ندارد و تعمیر آن به واسطه درآمد سال بعد و یا از هر راه دیگر مانند وام گرفتن امکان دارد خلاف شرع است.»
ج ـ بر همین اساس دادنامه شماره ۳۶۲/۸۱ مورخ ۱۳۸۱/۱۰/۸ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شرح زیر مبادرت به صدور حکم دایر بر ابطال مادتین ۲۱ و ۲۲ آیین‌نامه مبحوث‌عنه نمود:
«… با عنایت به این که ماده ۲۱ آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوب ۱۰/۲/۱۳۶۵ هیأت وزیران به شرح نظریه شماره ۱۸/۳۰/۲۰۶۷ مورخ ۲۵/ ۹/ ۱۳۸۱ فقهای شورای نگهبان خلاف شرع شناخته شده است و نظر به این که مفاد ماده ۲۲ آیین‌نامه مزبور ناظر به ماده ۲۱ فوق‌الذکر و تابع مدلول آن می‌باشد بنابراین به استناد قسمت اول ماده ۲۵ قانون دیوان عدالت اداری حکم به ابطال دو ماده مذکور صادر می‌شود.»
۳ـ بنا به مراتب فوق و نظر به این که مصوبه فوق، در تغایر آشکار با نظریه فقهای شورای نگهبان (شماره ۲۰۶۷/۳۰/۸۱ مورخ ۲۵/۹/۱۳۸۱ ) است، بالتبع با مفاد دادنامه شماره ۳۶۲/۸۱ مورخ ۱۳۸۱/۱۰/۸ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیز مغایر می‌باشد بنا به مراتب مصوبه شماره ۶۷ کمیسیون سرمایه‌گذاری، عمرانی و آبادانی رقبات موقوفات سازمان اوقاف و امور خیریه به شماره ۲۲۸۲۶۶/۱۴۰۰ مورخ ۲۲/۳/۱۴۰۰ علاوه بر آثار و تبعات منفی نظیر: عدم اجرای امینانه نیات واقفین، از بین رفتن مصلحت وقف، زائل شدن حاکمیت اراده واقفین، به شرح فوق مغایر با شرع انور (طبق نظر فقهای شورای نگهبان) و دادنامه شماره ۳۶۲/۸۱ مورخ ۱۳۸۱/۱۰/۸ هیأت عمومی بوده و ابطال آن (به صورت فوق‌العاده و خارج از نوبت) در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری از تاریخ تصویب، مورد تقاضا می‌باشد.”
متعاقباً سرپرست دفتر حقوقی سازمان بازرسی کل کشور در مقام رفع نقصی که از سوی اداره کل هیأت عمومی و هیأت‌های تخصصی برای سازمان بازرسی کل کشور صادر شده بود تا جهت مغایرت مصوبه مورد اعتراض را اعلام کنند به موجب لایحه شماره ۲۸۳۱۲۷ مورخ ۳/۸/۱۴۰۲ توضیح داده است که:
“احتراماً عطف به ابلاغ نامه رفع نقص شماره ۱۴۰۲۳۱۰۰۰۰۶۲۴۰۴۳۱ مورخ ۲۶/۷/۱۴۰۲ پیرامون مغایرت صورتجلسه شماره ۶۷ مورخ ۲/۱۳/۱۴۰۰ کمیسیون سرمایه‌گذاری، عمرانی و آبادانی رقبات موقوفات سازمان اوقاف و امور خیریه با قوانین موضوعه (کلاسه ۰۲۰۵۰۲۲) به استحضار می‌رساند؛
همان گونه که در لایحه شماره ۲۶۰۸۱۷ مورخ ۱۸/۷/۱۴۰۲ عنوان گردیده است صورتجلسه شماره ۶۷ مورخ ۲/۱۳/۱۴۰۰ کمیسیون سرمایه‌گذاری، عمرانی و آبادانی رقبات موقوفات سازمان اوقاف و امور خیریه از نظر این سازمان مغایر با شرع مقدس براساس نظریه شماره ۲۰۶۷/۳۰/۸۱ مورخ ۲۵/۹/۸۱ فقهای شورای نگهبان و بالتبع مغایر با مفاد دادنامه شماره ۳۶۲/۸۱ مورخ ۱۳۸۱/۱۰/۸ هیأت عمومی دیوان و همچنین خارج از حدود اختیارات واضع بوده و ابطال آن در هیأت عمومی (به صورت فوق‌العاده و خارج از نوبت) از تاریخ تصویب مورد تقاضا می‌باشد.”
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل حقوقی سازمان اوقاف و امور خیریه به موجب لایحه شماره ۹۰۸۶۲۷/۱۴۰۲ مورخ ۲۵/ ۹/ ۱۴۰۲ به شرح زیر توضیح داده است که:
“۱ـ به موجب ماده ۱ قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور و تبصره ذیل آن و ماده ۲ قانون مزبور، وظایف و اختیارات سازمان بازرسی کل کشور تبیین گردیده است. به موجب مواد فوق‌الاشعار نظارت بر حُسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین در دستگاه‌های اداری و نظارت بر فعالیت‌های مستمر و منظم و هدف‌دار و جمع‌آوری اطلاعات در حین و بعد از اقدامات دستگاه‌های مشمول ماده ۲ مزبور که در آن نامبرده شده در حیطه وظایف بازرسی سازمان مزبور می‌باشد. نظر به این که مدیریت موقوفات که تحت سرپرستی ریاست سازمان اوقاف و نماینده ولی فقیه در سازمان اوقاف از مصادیق امور اداری و سازمانی نمی‌باشد لذا طرح شکایت از طرف سازمان بازرسی کل کشور که صلاحیت ورود در این حیطه ندارد مسموع نمی‌باشد خصوصاً که وفق ماده ۱۷ قانون تشکیلات آیین دادرسی دیوان عدالت اداری طرح شکایت صرفاً از طرف ذی‌نفع قابل طرح در دیوان عدالت اداری می‌باشد، با توضیح فوق‌الذکر به نظر می‌رسد مورد از مصادیق عدم صلاحیت سازمان در طرح شکایت حاضر می‌باشد.
۲ـ مفاد صورتجلسه موضوع شکایت، تصریحاً مرتبط با موقوفات متصرفی است که بر اساس بند ۴ دستورالعمل مربوط به تعاریف و اصطلاحات مندرج در آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه عبارت از موقوفاتی است که به موجب قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوب ۲/ ۱۰/ ۱۳۶۳ و آیین‌نامه اجرایی آن مصوب ۱۰/ ۲/ ۱۳۶۵ ، اداره آنها به عهده سازمان اوقاف و امور خیریه می‌باشد. مستند به موازین قانونی و شرعی، در این گونه موارد سازمان اوقاف و امور خیریه، در حکم متولی شرعی این موقوفات محسوب می‌شود. به همین ترتیب و بر اساس موازین شرعی و قانونی، اصل بر حاکمیت اراده متولی در ترتیب اداره متعارف موقوفه است، در تحریرالوسیله حضرت امام خمینی (ره) نیز نسبت به نافذ بودن اراده متولی در اداره متعارف موقوفه تصریح شده است. (مسأله ۸۳ کتاب الوقف) حتی در ادامه این اختیار تصریح شده است که (لیس لاحد مزاحمته)
۳ـ مصوبه شماره ۶۷ مورخ ۲/۱۳/۱۴۰۰ کمیسیون سرمایه‌گذاری، عمران و آبادانی رقبات موقوفات سازمان اوقاف و امور خیریه هیچ مغایرتی با نظریه فقها شورای نگهبان به شماره ۲۰۶۷/۳۰/۸۱ مورخ ۲۵/ ۹/ ۱۳۸۱ که در مقام پاسخ به استعلام دیوان عدالت اداری راجع به ماده ۲۱ و صدر ماده ۲۲ آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه، انشاء شده است ندارد. هرچند دادنامه شماره ۳۶۲/۸۱ مورخ ۱۳۸۱/۱۰/۸ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری که در باب مشروعیت مواد مورد تعرض، ملزم به تبعیت از نظر فقها شورای نگهبان بوده با مفاد نظریه مذکور که صرفاً متعرض «اطلاق» مواد فوق‌الاشاره گردیده منطبق به نظر نرسیده و به ابطال کل موارد معترض‌عنه ، مبادرت نموده است.
۴ـ مصوبه مورد اعتراض، مقید به مقدمه‌ای است و به موجب آن، براساس ماده ۶ قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه که مقرر می‌دارد: «صرف درآمد موقوفات به منظور بقای عین آنها بر سایر مصارف، مقدم است و متولی موظف است موجبات آبادانی رقبات موقوفه را در جهت بهره‌برداری صحیح از آنها به منظور اجرای نیات واقف فراهم آورد.» و تبصره ذیل آن دائر بر این که: «در صورتی که درآمد یک ساله موقوفه یا اماکن اسلامی برای تعمیر و یا نوسازی آن کافی نباشد درآمد ۲ یا چند سال در حساب مخصوص ذخیره و به موقع به مصرف خواهد رسید.» در راستای جلوگیری از تعطیلی اجرای نیات واقفان خیراندیش و صرفاً نسبت به موقوفات منفعتی که تحت تصدی سازمان اوقاف و امور خیریه بوده و هزینه‌های حفظ عین آن در چند سال، رقم قابل توجهی را به خود اختصاص داده و چه بسا بیشتر از میزان درآمد سالیانه موقوفات مذکور بوده به حیطه تصویب اعضاء کمیسیون و تأیید نماینده مقام معظم رهبری و ریاست سازمان اوقاف و امور خیریه رسیده و در تبعیت از نظر فقها شورای نگهبان و به منظور ایجاد موجبات اجرای نیات واقفان، دامنه شمول مصوبه مذکور، محدود به موقوفاتی گردیده است که فاقد متولی منصوص و تحت تصدی این سازمان و نیازمند تعمیر بوده و درآمد سالیانه آن، کفایت هزینه‌های تعمیر و آبادانی رقبات متعلقه را نمی‌نماید. موضوع جمع اندوخته برای حفظ عین نیز در همین راستا و با تکیه بر موازین و مستند به ماده ۶ قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه بوده است و از این حیث صورتجلسه مورد شکایت مخالفتی با موازین ندارد.”
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۳/۳/۲۹ به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیأت عمومی و هیأت‌های تخصصی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
براساس مقرره مورد شکایت به میزان پنجاه درصد از کل درآمد سالیانه مستمر و اتفاقی حاصل از رقبات موقوفات متصرفی منفعتی به سرفصل جدیدی تحت عنوان «نیت حفظ عین» که متعلّق به همان موقوفه است، تسهیم و منتقل میگردد تا ادارات کل اوقاف این مبلغ را در حوزه سرمایه‌گذاری، خرید رقبه جایگزین، تکثیر رقبه، احیاء و خرید حقوق مکتسبه واگذارشده رقبات موقوفات و… هزینه نمایند. با عنایت به این که به موجب ماده ۲۱ آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوب ۱۰/ ۲/ ۱۳۶۵ برای تعمیرات و بازسازی موقوفاتی که عرصه و “اعیاناً” وقف شده یا نیاز به تعمیرات دارد، حداکثر بیست درصد مجموع عایدات هر سال در بودجه منظور میگردد و در صورتی که کلاً یا بعضاً به مصرف نرسد جزو ذخیره عمرانی موقوفه محسوب و نگهداری تا در موقع مقتضی به مصرف عمران موقوفه برسد و براساس ماده ۲۲ این آیین‌نامه در صورتی که ذخیره مذکور در ماده قبل به علاوه درآمد یک سال موقوفه یا مکان اسلامی برای تعمیر یا بازسازی آن تکافو ننماید حسب مورد متولیان و ادارات حج و اوقاف و امور خیریه و امنای وقف درآمد دو و یا چند سال موقوفه را به اضافه وجوه موجود در حساب مخصوص همان موقوفه ذخیره تا به موقع به مصرف لازم برسانند، لذا با توجه به اینکه موضوع مورد شکایت پیش از این در آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوب ۱۰/ ۲/ ۱۳۶۵ به شرح مذکور آمده و فقهای معظم شورای نگهبان طی نظریه شماره ۲۰۶۷/۳۰/۸۱ مورخ ۲۵/۹/۱۳۸۱ اعلام کرده‌اند که اطلاق حکم یادشده از آیین‌نامه اجرایی که تجویز، بلکه الزام به اخذ بیست درصد از درآمد موقوفات و خیریه آن می‌کند، نسبت به موردی که فعلاً موقوفه نیاز به تعمیر ندارد و تعمیر آن به واسطه درآمد سال بعد و یا از هر راه دیگر مانند وام گرفتن امکان دارد خلاف شرع است و با عنایت به این که هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در دادنامه شماره ۳۶۲ مورخ ۱۳۸۱/۱۰/۸ مقرره مورد شکایت را با همین استدلال ابطال کرده است، بنابراین و با توجه به تعریف قانونگذار از وقف در ماده ۵۵ قانون مدنی به «حبس عین و تسبیل منافع»، ذخیره نصف عواید موقوفه‌ای که نیاز به تعمیرات ندارد، مغایر با جعل واقف و تعریف وقف است و اطلاق صورتجلسه شماره ۶۷ مورخ ۲/۱۳/۱۴۰۰ کمیسیون سرمایه‌گذاری عمران و آبادانی رقبات سازمان اوقاف و امور خیریه خلاف شرع است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۰/۲/۱۴۰۲ ) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.
معاون قضایی دیوان عدالت اداری
